Poder naval y desarrollo nacional de nuevo tipo

Por: Roberto Sáez Olivares. Mg. en Ciencias Militares

“Te olvidas que mis miras son marítimas y nada me dices del estado del Pacífico. Quiero mucho que nuestra libertad empiece por donde empezó nuestra esclavitud”. José Miguel Carrera, 1815.

Desde un aspecto específico de la defensa nacional, como son las adquisiciones militares, este breve ensayo pretende reflexionar críticamente respecto al liderazgo civil en la defensa e indagar respecto a una posible contribución de la industria naval en un necesario cambio de modelo de desarrollo.

La antigua disyuntiva entre “cañones o mantequilla” planteada por el economista Paul Samuelson para explicar el costo de oportunidad y la frontera de posibilidades de producción, es decir, la elección restringida de una nación para; por ejemplo; producir bienes de naturaleza militar o civil, emerge al debate público cada vez que destaca un proceso relevante de adquisiciones militares. 

Así, cuando las dos fragatas antiaéreas tipo Adelaida FFG-11 Capitán Prat (ex HMAS Newcastle) y FFG-14 Almirante Latorre (ex HMAS Melbourne), compradas a la Armada Real Australiana, se incorporaron a la escuadra nacional en el contexto de catástrofe sanitaria, no fueron pocas las personalidades políticas que cuestionaron la naturaleza de la adquisición, cuyo costo, señalan, podría haberse redestinado a gasto social[1].

Desde nuestro punto de vista, esta disyuntiva es legítima, pero no siempre correcta. En la mayoría de los casos se evaden los debates fundamentales en materia de industria militar, interoperabilidad, control civil y soberanía nacional.

Según consigna el Libro de la Defensa, los medios del poder naval, aéreo o terrestre, están orientados a producir disuasión para la seguridad de la nación. Bajo la actual doctrina polivalente, tienen usos duales, es decir, de naturaleza militar y no militar y son administrados por el nivel político-estratégico para dar cumplimiento a las cinco áreas de misión de la defensa nacional: Defensa, cooperación internacional, emergencia nacional y protección civil, contribución al desarrollo nacional y la acción del Estado y seguridad e intereses territoriales[2].

En el marco de esta formulación para la conducción de la defensa, nos parece legítimo cuestionar o debatir respecto a la concepción elaborada por la presidencia de la República y mediante el Ministerio de Defensa Nacional, al momento de tomar preferencia por la adquisición de fragatas australianas construidas en 1990, dadas de baja y que se encuentran en la última fase de su vida útil, por sobre disponer a las distintas áreas del Estado y orientar al conjunto de las voluntades políticas del país, para diseñar una estrategia nacional de construcción naval, en la que Asmar, como empresa autónoma del Estado, desarrolle capacidades tecnológicas para la construcción de unidades de combate a medida de los requisitos de nuestra seguridad y en perspectiva conjunta, además de promover el desarrollo sostenido de la industria naval, contribuyendo a mayores niveles de autonomía estratégica y a un necesario proyecto de industrialización nacional en el ámbito marítimo.

Chile marítimo y construcción naval

Con 4200 km de costa y 3,5 millones de km2 de mar, Chile es un país océano-dependiente. El 95% de nuestro comercio exterior emplea rutas marítimas y el 45% de nuestra economía depende de ellas. Esta condición exige un Poder Naval cuya estructura de fuerza, tenga capacidad de maniobra en costas, canales y ultramar para el resguardo de nuestros intereses nacionales en el ámbito económico, comercial, medioambiental, geoestratégico, entre otros. Por lo tanto, plantear que la capacidad militar submarina, de superficie y antiaérea disponible en la cuenca del Pacífico será un elemento crítico y permanente del poder nacional de Chile[3], independiente del signo del gobierno o el carácter del Estado o régimen político, es una hipótesis admisible.

Sin embargo, en una perspectiva de sostenibilidad a largo plazo, esta capacidad estratégica de la defensa exige una estrategia nacional de construcción naval que supone esfuerzos coordinados y centralizados del Estado, los cuales se oponen a la Escuela de Chicago y que en concepto de Frederich Hayek considera como “el respeto irrestricto al orden espontáneo del mercado[4]”, consagrado en el paradigma de la sociedad de mercado que impera, aunque agonizante, en nuestro país. Paradigma dominado por la visión de corto plazo, la inhibición del Estado como agente ordenador de las iniciativas empresariales y donde los efectos sociales del modelo se expresan, en palabras de Hobbes, como el hombre convertido en el lobo del hombre.

En este contexto, para cumplir el propósito de la seguridad marítima y superar la obsolescencia logística y tecnológica del Poder Naval, nuestro país compra unidades de combate de segunda mano, manteniendo y modernizando su respectivo soporte tecnológico y sistemas de armas para extender su vida útil, pero también, otras unidades de apoyo son construidas en los Astilleros y Maestranzas de la Armada ASMAR. Esta es una empresa autónoma del Estado, creada en 1960 al alero de CORFO, durante el experimento nacional-desarrollista que fue desmantelado por el paradigma neoliberal. Sus antecedentes se encuentran en la vocación industrial de José Manuel Balmaceda, que en 1890, definió la construcción de tres plantas industriales (Valparaíso, Talcahuano y Magallanes) para dar mantenimiento a las unidades de la Armada.

Actualmente, Asmar ha desarrollado una capacidad industrial que representa un contrapunto a la hegemonía extractivista-mercantil-financiera del modelo económico vigente, capacidad que se ha buscado constatar luego de que en mayo de 2018, La Armada de Chile solicitara a la Universidad Católica un estudio de factibilidad técnica y económica para la construcción de fragatas de 5.200 toneladas, en lo que se ha denominado como Plan Nacional de Construcción Naval[5].

A la fecha, todas las unidades marítimas, de la Armada, salvo las de combate, han sido construidas en Chile[6]. Destacan los patrulleros oceánicos (OPV) construidos en serie y las lanchas de patrullaje costero (LSG, PSG), la mitad de las unidades auxiliares han sido construidas en Asmar. Además destaca la construcción del buque de investigación oceanográfica (AGS) “Cabo de Hornos”, que opera con instrumentos de última generación para la investigación oceánica y el actual proyecto[7] en curso de construcción de un buque de Clase Polar de 10 mil toneladas de desplazamiento (único de su categoría construido en el Pacífico Sur), constituyendo una plataforma de investigación científica y soporte logístico estratégico de proyección antártica, además de embarcaciones de uso civil y militar para diversas naciones.

Además de la construcción naval, Asmar, en asociación con pequeños y medianos industriales y universidades, ha desarrollado complejos sistemas de mando y control, monitoreo de maquinaria, sistemas de guerra electrónica, señuelos y sistemas de control de tiro (artillería). Es decir, una compleja capacidad industrial y tecnológica que, en visión de la Armada, está en condiciones de dar el salto para construir sus propias unidades de combate.

Entre las consecuencias de esta producción propia, consideramos relevante los procesos de transferencia tecnológica, transferencia de conocimiento, desarrollo industrial anexo y mayores niveles de autonomía estratégica nacional. El fortalecimiento y expansión de Asmar, potenciaría un factor de desarrollo de vocación marítima, promoviendo la producción de investigación científica-tecnológica, el desarrollo de actividad industrial asociada, polos de desarrollo regional, educación técnica y empleos calificados, además de una reputación hemisférica de construcción naval de uso civil y militar para otros países.

Estrategia y voluntad política

Sin embargo, esta capacidad en potencia fricciona con al menos dos tendencias: autonomía descentralizada de las Fuerzas Armadas y ausencia de voluntad política.

Existe un amplio debate respecto a la autonomía de cada una de las Fuerzas Armadas en el sistema de defensa nacional y un deficitario control civil sobre ellas[8], dado el “poder de seguridad” establecido en la constitución de 1980 y expresado en un conjunto de artículos de rango constitucional y legal derivados de la concepción de “democracia protegida”

Esta situación podría explicar parcialmente la visible iniciativa y protagonismo del Comandante en Jefe de la Armada en la promoción del plan nacional de construcción naval, expresada en el publicitado estudio de factibilidad técnica que encargara la institución a la UC, en el diseño institucional para la definición de los sistemas de armas o el liderazgo empresarial de los uniformados en el gobierno corporativo de Asmar, entre otros. Cuestión compleja ya que evidencia escasa direccionalidad conjunta de la defensa nacional y ausencia de liderazgo político en la materia. Sin embargo, más allá de constatar una situación dada, nos parece de vital importancia que el debate pase por una aguda revisión crítica a la escasa voluntad política de quienes han gobernado el país en el periodo transicional, para subvertir estos “espacios de autonomía[9]”.

Es decir, independiente del déficit constitucional que aún, a pesar de los años y procesos políticos mediante, existe en materia control civil hacia las Fuerzas Armadas, un régimen político caracterizado por un presidencialismo exacerbado, ha entregado también amplios márgenes de maniobra para un mayor liderazgo y protagonismo del poder ejecutivo en la promoción proyectos de esta magnitud, considerando su alcance estratégico en el ámbito militar, económico y social.

No solo eso, son atribuciones especiales del Presidente de la República, según lo establece el artículo 32 nº17 de la Constitución, el “disponer de las fuerzas de aire, mar y tierra, organizarlas y distribuirlas, de acuerdo con las necesidades de la seguridad nacional”. Así mismo, la ley 20.424, promulgada el año 2010, que modernizó el Ministerio de Defensa Nacional, representa un obstáculo para el desarrollo y conducción conjunta de las Fuerzas Armadas en tiempos de paz, no obstante, considera al Ministro de Defensa como el conductor político de las Fuerzas Armadas. Por lo tanto, ante el país, es responsabilidad del poder ejecutivo el diseño de la formulación estratégica de la defensa, es decir, en coherencia con fines y objetivos definidos, formular qué sistemas de armas qué capacidades estratégicas (dónde adquirirlos o cómo desarrollarlos),  y cómo disponer de ellas (en la organización interna de la fuerza militar y en orientación de la cooperación multilateral).

En cualquier caso, en las actuales circunstancias, resulta ingenuo esperar una conducción política de altura en el Ministerio de Defensa,  si los nombramientos de la cartera se realizan con el fin de desactivar rencillas políticas internas (Desbordes 2020[10]), o se usan para la promoción de precandidatos presidenciales (Allamand 2012[11]). Sobre todo, si consideramos que el proyecto de ley presentado por el gobierno y que regula el proceso de adquisiciones militares luego de la derogación de la ley del cobre, establece un mecanismo en que las compras militares y la relación con los proveedores, se gestiona al interior en cada rama de las Fuerzas Armadas, de forma descentralizada y no a través de un organismo civil, especializado y de perspectiva conjunta[12].

Una posible perspectiva

Desde nuestro punto de vista, la voluntad política en esta materia seguirá siendo deficitaria mientras el paradigma económico-político acerca del carácter del Estado y su administración siga al amparo de las concepciones neoliberales de sociedad. Nos parece que las circunstancias históricas exigen i) un relacionamiento estratégico entre los distintos sectores de la administración estatal, ii) un mayor involucramiento y direccionalidad del Estado en las actividades económicas, iv) el desarrollo de pensamiento estratégico de largo plazo en la conducción política del país y v) una voluntad política cuya legitimidad sea respaldada en niveles cualitativamente superiores de soberanía popular.

El actual proceso constituyente, derivado de la presión popular y ciudadana y del agotamiento del ciclo histórico, no se restringirá exclusivamente a una asamblea cívica. A nuestro entender, será un proceso prolongado y multidimensional, una pugna abierta entre actores, clases e intereses (nacionales y extranjeros) por la redefinición del carácter del Estado, abriendo la posibilidad de configurar nuevas hegemonías. Este trance histórico brinda la oportunidad de que “contrapuntos en nuestra fisionomía económica” como ASMAR y una posible estrategia nacional de construcción naval, no sea una excepción de la matriz extractivista-mercantil-financiera, un fenómeno aislado e independiente de otras dimensiones de la sociedad, ni un asunto de exclusiva preocupación de la Armada de Chile, sino de la nación toda, por industrializar algunos aspectos de nuestra geografía económica (el ámbito marítimo-naval) para una referencia hemisférica en la materia. Para ello será imprescindible la configuración de una sólida voluntad política, en tanto expresión de la voluntad colectiva de la población, que actualmente reclama el protagonismo de la soberanía popular como base de un nuevo pacto social.

Considerando el complejo escenario futuro, caracterizado por una profunda crisis económica y elevadas tasas de desempleo, considerando el trance histórico chileno acelerado por la revolución tecnológica en curso y fricciones profundas en el sistema internacional y considerando también nuestra condición geográfica insular en estrecho vínculo al Pacífico, proyectos de esta envergadura podrían constituirse como un factor dinámico que en el largo plazo tienda a transformar y revolucionar a un conjunto de otras actividades económicas en nuestro país, en búsqueda de un modelo de desarrollo de nuevo tipo, que rompa el lazo de dependencia extractivista-mercantil-financiero y la orientación de nuestras relaciones internacionales que, junto a otros factores, han desencadenado la actual crisis general.


[1] https://www.eldesconcierto.cl/2019/11/24/la-millonaria-y-polemica-compra-de-fragatas-de-la-armada-en-medio-del-estallido-social/

[2] https://www.defensa.cl/media/LibroDefensa.pdf

[3] A partir de la concepción de Instrumentos del Poder Nacional, derivados del paradigma realista de las relaciones internacionales. Para ver un debate al respecto, revisar: “El concepto de poder en las relaciones internacionales y la necesidad de incorporar nuevos enfoques” de Nicolás Creus. Diponible en: https://scielo.conicyt.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0719-37692013000200003#nota1

[4] Hayek, Frederich: Los fundamentos de la libertad, Buenos Aires: Centro de Estudios sobre la libertad, 1982.

[5] https://www.infodefensa.com/latam/2020/04/14/noticia-armada-chile-presentara-exponaval-nacional-construccion-naval.html

[6] Para más detalles, revisar: https://www.asmar.cl/construccion-naval

[7] Revisar nota referida a inversiones y ampliación de capacidades de Asmar para el proyecto en: https://www.infodefensa.com/latam/2019/05/09/noticia-asmar-invierte-millones-dolares-renovar-capacidad-productiva.html

[8] Revisar, por ejemplo: «Fuerzas Armadas, fin de una época» en El Mercurio, 2/1/2017; “Obedientes y No Deliberantes”: Fuerzas Armadas, Autonomía y Control Democrático en Chile, disponible en: https://scielo.conicyt.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0718-00122020000200232;

[9] Por ejemplo, la comisión investigadora de la Cámara de Diputados para el fraude en el Ejército de fondos de la Ley Reservada del Cobre concluyó un informe único, en el que además de responsabilidades militares, se detectaron responsabilidades de otros órganos del Estado, tales como la Contraloría General de la República y el Ministerio de Defensa, sin que a la fecha exista una profunda, amplia y divulgada autocrítica de los civiles, que en ejercicio de la conducción política de la defensa nacional, fueron responsables.

[10] El Mostrador: “Nuevo gabinete entre la sombra intacta de Larroulet”. Disponible en: https://www.elmostrador.cl/noticias/pais/2020/07/29/nuevo-gabinete-entre-la-sombra-intacta-de-larroulet-y-la-claudicacion-de-mario-desborde/

[11] El Mostrador: “La agenda presidencial del ministro Allamand que irrita a las FF.AA.”. Disponible en: https://www.elmostrador.cl/noticias/pais/2012/05/09/la-agenda-presidencial-del-ministro-allamand-que-irrita-a-las-fuerzas-armadas/

[12] Ver boletín en: https://www.senado.cl/appsenado/templates/tramitacion/index.php?boletin_ini=13563-02